Kekuasaan tidak tunggal, dan ia bukan monopoli pemerintah. Herry B. Priyono, dalam sebuah kolom Bentara di harian Kompas, pernah menggambarkan adanya kekuatan lain di luar pemerintah yang patut diperhitungkan: swasta. 

Ia menganggap kekuatan bisnis swasta berakar dari kapasitasnya menentukan investasi. Lantaran memiliki akses luas atas sumber daya finansial, maka sektor swasta punya kekuasaan untuk ikut menentukan hukum dan kebijakan. Herry menyebut sektor ini—dengan istilah yang dipinjamnya dari Thomas Hobbes—sebagai Leviathan Baru.

Sebenarnya sejauh mana peranan sang Leviathan Baru ini dalam merecoki kuasa negara? Kalau kita menarik pertanyaan ini ke perdebatan lawas soal relasi modal dan kekuasaan, ada beragam jawaban yang bisa digali. Teori basis-superstrukturnya Marx pun dinterpretasikan macam-macam. Mereka yang ortodok percaya modal menentukan negara. Di sisi lain, ada yang mengajukan teori bahwa negara mempunyai otonomi relatif terhadap modal.

Sebelum beranjak lebih jauh, mungkin kita mesti kembali ke pertanyaan dasar: siapakah negara? Apakah negara adalah (hanya) pemerintah seperti yang saya tulis di awal paparan ini?

Larson memisahkan pengertian negara dan pemerintah. Negara, baginya, merupakan “sebuah konsep inklusif yang meliputi semua aspek pembuatan kebijakan dan pelaksanaan sanksi hukumnya”. Sementara, pemerintah “cuma sekadar agen yang melaksanakan kebijakan negara dalam sebuah masyarakat politik”.

Di lain pihak, Fernando Henrique Cardoso membedakan antara apa yang disebut rejim dengan negara. Rejim adalah aturan-aturan formal yang menghubungkan lembaga-lembaga politik utama, juga persoalan bentuk hubungan politik antara warga dengan pemerintahannya Singkatnya, rejim adalah sistem politik yang dijalankan. Sedangkan negara, pada tingkat abstraksi yang tinggi, bermakna aliansi dasar dari klas-klas sosial yang ada atau dari fraksi-fraksi klas sosial dominan, serta aturan-aturan yang menjamin kekuasaan mereka terhadap klas-klas di bawahnya.

Definisi Cardoso tentang negara memang agak kabur. Tidak dipaparkan dengan gamblang mengenai siapa saja pihak-pihak yang pantas disebut negara. Namun, kira-kira dapat dikatakan bahwa negara, dalam beberapa hal, merupakan instrumen klas dominan untuk melanggengkan kekuasaan. Misalnya, pada negara yang kapitalistis, pakta dominan yang ada dikuasai oleh kaum borjuis. Mereka inilah yang lantas menguasai klas-klas lain yang inferior.

Dalam konteks Indonesia, gambaran Cardoso tentang negara, pada beberapa titik, boleh dibenarkan. Pada era Orde Baru, sebagai misal, kebijakan yang ditelurkan pemerintah—sebagai representasi simbolik negara—ternyata bukan sesuatu yang berdiri begitu saja secara bebas. Kebijakan itu merupakan sintesis dari konflik kelas dalam struktur sosial dan politik Indonesia.

Dalam istilah lain, Richard Robinson menganggap bahwa negara Indonesia di bawah kuasa Soeharto tidak berjalan sebagai alat borjuasi atau kepentingan politik. Yang terjadi, negara cenderung merepresentasikan kepentingan koalisi—dalam makna struktural—dengan tetap memberi ruang bagi eksistensi borjuasi dan proses akumulasi kapital.

Pada masa itu, keputusan yang ditelurkan oleh para birokrat tidak lahir akibat tekanan kapitalis semata, faktor domestik dan internasional juga tak bisa dihindari. Untungnya, kala itu politisi dan birokrat relatif dapat otonom dari tekanan luar negara. Penguasa Orde Baru juga relatif mampu mempertahankan otonomi kekuasaannya terhadap kekuatan riil dalam masyarakat.

Negara menjadi relatif otonom lantaran ia mampu berposisi sebagai wakil sejati dari semua individu, kelompok dan golongan. Akibatnya, pemerintah menerapkan standar ganda dalam merumuskan kebijakan. Di satu sisi, kebijakan pemerintah harus pro-pasar agar mampu menjaga kepentingan modal. Di sisi lain, pemerintah tetap berusaha menyediakan program kesejahteraan.

Tatkala IMF (International Monetery Fund) masuk ke Indonesia Oktober 1997, otonomi pemerintah terhadap kuasa modal asing perlahan terkikis. Penandatanganan Letter of Intent memberi semacam otoritas bagi IMF untuk mencampuri urusan kebijakan negara. Kebijakan pemerintah tak lagi berpihak pada kepentingan publik. Pada banyak hal, pemerintah menjadi boneka para pemegang kapital.

Misalnya mengenai agenda privatisasi BUMN yang menjadi salah satu poin kesepakatan. Sebagaimana dikemukakan oleh Petras dan Veltemeyer, tujuan utama pelaksanaan privatisasi BUMN sesungguhnya tak sesederhana proses pengambilalihan status kepemilikan perusahaan saja. Ada indikasi bahwa proses ini membawa kepentingan untuk menata ulang struktur perekonomian negara guna melempangkan jalan bagi penyelenggaraan agenda ekonomi neoliberal secara global.

Meski demikian, dalam pengertian yang lebih longgar, privatisasi dapat dimaknai sebagai suatu proses gradual untuk mentransformasikan metode pengelolaan BUMN dan kekayaan publik lainnya agar dapat berfungsi secara efektif dan berkompetisi secara sehat dengan sektor swasta. Inilah yang terjadi pada zaman Orde Baru ketika negara masih relatif otonom. Sejak tahun 1988, privatisasi BUMN satu paket dengan program deregulasi dan debirokratisasi nasional.

Titik berat pelaksanaan privatisasi kala itu adalah untuk memperbaiki kinerja keuangan BUMN. Namun, privatisasi yang dicanangkan IMF sekarang memiliki orientasi berbeda. Menurut Stiglitz, tindakan privatisasi yang diambil di tengah krisis bahkan bisa ditafsirkan sebagai upaya terselubung kekuatan modal transnasional yang bersembunyi di belakang IMF untuk merampok BUMN dengan harga obral. Kalau sudah begini, maka sangat mungkin terjadi kooptasi modal atas aset negara. Impaknya, negara tak lagi otonom. Segala kebijakannya akan bias pasar, pro penguasa kapital. Pemodal akan dengan mudah menyetir arah kebijakan negara.

Sebenarnya, kebijakan pro pasar yang sementara ini masih diimani Indonesia tidak semata-mata timbul lantaran keberadaan IMF. Ada satu pandangan yang secara agak deterministik menjelaskan kecenderungan ini: negara teknokratis. Argumen ini mencoba menjelaskan kebijakan sebagai representrasi teknokrat dengan logika ekonomi liberal. Para mafia Berkeley yang menguasai organ pembuat kebijakan ekonomi mengusung argumentasi obyektif dan rasionalitas ekonomi: pasar bebas, usaha swasta, dan politik pintu terbuka dengan dukungan lembaga keuangan internasional.

Karena penguasa—dan pengusaha, atau penguasa yang sekaligus pengusaha—memiliki latar belakang pendidikan yang sama, maka ada kecenderungan pengambilan keputusan yang seirama. Pandangan ini agak sejalan dengan teori negara instrumentalis Ralph Milliband. Meski kelas kapitalis tidak berkuasa secara langsung, namun karena doktrin kapitalis telah menyusup ke dalam cara pikir pembuat kebijakan, maka negara memiliki kecenderungan kapitalistik.

Nicos Poulantzas menawarkan argumen lain. Ia menganggap bahwa kapitalisme membutuhkan negara yang menganut demokrasi liberal. Senada dengan Poulantzas, Milton Friedman percaya bahwa kebebasan politik erat kaitannya dengan kebebasan ekonomi. Namun pada kenyataannya, di negara-negara berkembang post-kolonial, yang terjadi tidak melulu seperti itu. Di sana, kapitalisme justru tubuh dari negara yang sistem politiknya otoriter. Richard Robinson menamainya sebagai kapitalisme birokrat, Kunio Yoshihara menyebutnya kapitalisme semu. Sama dengan istilah ekonomi merkantilis yang didengungkan Hernando de Soto. Mereka sepakat pada satu hipotesis: di negara-negara dunia ketiga, kapitalisme memperoleh campur tangan yang besar dari negara.

“Suatu politik perekonomian yang didasarkan atas inisiatif partikelir hanya akan membuka jalan bagi masuknya kapitalis asing ke Indonesia. Dan dengan itu, sejarah kolonialisme ekonomi berulang kembali.”

Mungkin teori-teori yang telah dipaparkan sebelumnya masing-masing mengandung kebenaran—yang tentu saja tidak mutlak. Interaksi negara dan kapitalis di Indonesia bisa dipandang dari kacamata patrimonial lantaran banyak kasus yang menunjukkan bahwa kesuksesan pengusaha tidak hanya berdasarkan kompetensinya saja, melainkan juga turut ditentukan oleh kedekatannya dengan para pejabat tinggi negara. Privilege yang pada masa Orde Baru dianugerahkan kepada etnis Cina dan Jawa, masih tetap terjadi setelah reformasi bergulir. Ketika Megawati Soekarnoputri menduduki kursi presiden, maka roda usaha yang dijalankan suaminya Taufik Kiemas akan berputar kencang.

Atau untuk menjelaskan soal liberalisme perdagangan yang berjalan lancar meski secara politik Indonesia belum sepenuhnya menganut demokrasi liberal, pandangan Robinson, Yoshihara, dan de Soto menjadi sahih.

Kembali ke pertanyaan bagaimana negara Indonesia saat ini? Kelihatannya rejim yang berkuasa pada masa reformasi bukan membawa negara menjadi lebih otonom, malah sebaliknya menciptakan ketergantungan baru.

Negara menjadi entitas yang tak lagi terpisahkan dari pemodal. Ia menjadi salah satu instrumen penguasa kapital untuk mengakumulasi modal sebanyak-banyaknya. Bedanya, kalau pada era Soeharto perhatian negara pada sektor publik—yang berdasar konstitusi semestinya menjadi tanggung jawab negara—relatif masih independen dari kepentingan pemilik modal, di zaman reformasi yang terjadi justru sektor publik menjadi ranah baru bagi para kapitalis untuk mengeruk untung.

Alih-alih mengeluarkan Indonesia dari cengkraman IMF, Habibie—dengan jiwa teknokratnya—justru memberi kesempatan bagi organisasi asing untuk mempererat cengkramannya. Investasi dipermudah dan industi digalakkan, ini membuka jalan bagi pemodal transnasional untuk menebar pengaruh pada aras kebijakan. Keputusan Habibie untuk mengadakan referendum di Timor-timur juga tak bisa dilepaskan dari tekanan asing. Rumornya, kepentingan Australia bermain di sana. Kalau mau ditilik lebih jauh, ini sebenarnya juga merupakan konsekuensi dari kesepakatan dengan lembaga ekonomi internasional.

Ketika Abdurrahman Wahid memegang komando, keadaan belum lagi berubah. Meski tak ada kebijakan kontroversial yang secara lugas menyokong kapitalisme dan liberalisasi ekonomi, namun Gus Dur tak membawa perubahan berarti dalam menegakkan otonomi negara. Pembubaran Departemen Sosial, secara tak langsung, bertendensi mulai kikisnya keberpihakan negara atas kepentingan umum.

Kekuasaan Megawati dan Susilo Bambang Yudhoyono setali tiga uang. mereka mengukuhkan kekuasaan kelas dominan dalam proses pembuatan kebijakan. Pada masa ini, kebijakan pro-rakyat tak lagi penting. Megawati dan SBY justru menelurkan kebijakan-kebijakan yang tidak populer semacam pencabutan subsidi BBM, kenaikan tarif listrik, kian mahalnya pulsa telepon, dan lagi-lagi privatisasi BUMN.

Meski keputusan untuk bercerai dari IMF telah ditetapkan, namun pada kenyataannya pemerintah tetap berselingkuh dengan CGI—lembaga keuangan dengan IMF sebagai salah satu anggotanya, ditambah negara-negara kapitalis maju lain—dalam menetapkan arah perekonomian. Mimpi untuk menjadi negara yang otonom tampaknya masih jauh.

Pemilu 2024 masih jauh di depan mata, dapatkah pemerintahan yang kelak terbentuk dapat membawa perubahan bagi otoritas dan otonomi negara? Kita tunggu jawabannya.

Che Harseno
KA-DO-GAMA (Keluarga Alumni -DO- Gadjah Mada)
Departemen Politik dan Pemerintahan
Universitas Gadjah Mada